Kestävyysvajeesta

Koska kestävyysvajeesta puhutaan paljon, mutta aiheesta ei ole mitään kattavaa, tiivistä ja yleistajuista suomenkielistä esitystä, lähdin itse kirjoittamaan sellaista. Tulos oli magnum blogus joka luultavasti epäonnistuu kaikilla kolmella mittarilla, mutta toivottavasti onnistuu viemään tietämystä ja keskustelua piirun verran eteenpäin.

Aloitan yleisellä ja vapaamuotoisella pohdinnalla julkisen vallan tulojen ja menojen tasapainosta. Tämän jälkeen selitän parhaani mukaan sen, mikä kestävyysvaje on ja mitä epävarmuuksia sen arvioimiseen liittyy. Lopun postauksesta käytän Suomen kestävyysvajeen arvioiden, taustojen ja paikkauskeinojen esittelyyn.

Korjaukset, huomiot ja muut kommentit ovat enemmän kuin tervetulleita.


Julkisen vallan tulojen ja menojen tasapaino

Julkinen valta tekee tulonsiirtoja ja tuottaa hyödykkeitä. Hyödykkeiden - kuten lonkkaleikkausten - tuottaminen vaatii resurssien ostamista yksityiseltä sektorilta: kotitalouksilta ja yrityksiltä. Nämä ostot ja tulonsiirrot tehdään käyttämällä euroja. Julkisella vallalla on kolme tapaa hankkia käyttöönsä euroja: verottaa tai lainata yksityisen sektorin hallussa olevaa rahaa tai luoda sitä itse tyhjästä. Näistä viimeistä käytetään nykyisessä talouspoliittisessa järjestelmässä keskuspankeille asetettujen inflaatio- ja työllisyystavoitteiden toteuttamiseksi, joten se ei ole käytettävissä valtion budjetin tasapainottamiseksi.

Julkisen vallan tulojen ja menojen on oltava jollain tavalla tasapainossa. Ei samalla tavalla kuin kotitalouksien, mutta kuitenkin. Avainmuuttuja julkisen vallan tasapainon kannalta on velan suhde bruttokansantuotteeseen. Mitä korkeampi bruttokansantuote, sitä helpompi valtion on kerätä verottamalla tuloja velanmaksuun. Mitä korkeampi velan määrä, sitä enemmän valtion pitäisi siirtää euroja veronmaksajilta velkojilleen, mikä ei todennäköisesti miellytä mediaaniäänestäjää.

Mitä korkeampi velka/bkt-suhde on, sitä todennäköisemmin joku hallitus, jossain vaiheessa, kokee kannattavaksi jättää velkojaan maksamatta. Mitä todennäköisempää tämä on, sitä kalliimpaa velanotto on valtiolle. Mitä kalliimpaa velanotto on valtiolle, sitä todennäköisemmin joku hallitus, jossain vaiheessa, kokee kannattavaksi jättää velkojaan maksamatta. Ja niin edelleen.

On kuitenkin tosiasia, ettei velka/bkt-suhde ole ainoa tekijä. Ainakin itselleni tulee mieleen seuraavat tekijät:

• Valtion varallisuus. Nettovelka/bkt on periaatteessa järkevämpi mittari, ja kyllähän siitä puhutaankin, mutta valtion omaisuuden mittaaminen on melko haastavaa. Ovatko työeläkerahastot valtion omaisuutta? Ovatko ne sitä aina? Niitä voi varmasti käyttää työeläkkeiden maksamiseen, mutta voiko niitä käyttää lonkkaleikkausten tai velan maksamiseen? Ja jos valtio voi takavarikoida työeläkerahastot muuhun käyttöön, mikä on ero siihen, että valtio takavarikoisi yksityistä omaisuutta omaan käyttöönsä?
• Kuka omistaa velan? Mitä enemmän velka on ulkomaisessa omistuksessa, sitä kannattavampaa velan maksamatta jättäminen on mediaaniäänestäjän kannalta. Kotimaisesta velasta ja sen maksamatta jättämisestä ks. Reinhart & Rogoff: "The Forgotten History of Domestic Debt".
• Voiko valtio halutessaan maksaa velan pois painamalla rahaa? Talouskeskustelua seuranneille eurokansalaisille tämä tuntunee selviöltä, mutta siinä on monimutkaisuutta. Mitä kehittyviin maihin tulee, velan laskeminen liikkeelle ulkomaisessa valuutassa on yleensä pakon sanelema valinta. Maat, joissa on paremmat instituutiot voivat laskea liikkeelle ulkomaista velkaa omassa valuutassaan. On vaikea erottaa, missä määrin korko määräytyy instituutioista ja missä määrin valuutasta käsin. Mitä kehittyneisiin maihin tulee, meillä on hyvin vähän dataa aiheesta. Teoreettisesti ainakin itsestäni tuntuu todennäköiseltä, että velan maksaminen pois rahaa painamalla olisi velkojien kannalta usein parempi vaihtoehto kuin suoranainen maksamatta jättäminen. Rahaa painamalla saadaan, inflaation lisäksi, tuotantohyötyjä ja vaikutus rahoitusmarkkinoihin ei ole niin negatiivinen, koska toimenpide näkyy molemmilla puolilla tasetta. On kuitenkin syytä muistaa, että toisinaan valtiot, aivan omasta tahdostaan, mieluummin jättävät maksamatta velkojaan kuin painavat rahaa niiden maksamiseen (tästä ks. osio III yllä linkitetystä R&R-paperista).
• Velan kysyntään liittyvät erityisyydet. Yhdysvallat hyötyy "ylettömästä etuoikeudesta" saadessaan painaa maailman reservivaluuttaa. Tämä näkyy myös valtionvelan kysynnässä. Toisaalta valtio voi lisätä oman velkansa kysyntää rahoitusmarkkinasääntelyllä. Termi tälle on financial repression.

Olen kuullut Yhdysvaltain halvoille korkomenoille sellaisenkin perustelun, että koska siellä veroaste on verrattain alhainen, sitä on helposti varaa nostaa, jos velanmaksu sitä vaatii, toisin kuin vaikkapa Euroopassa. Voi tässä olla perääkin, mutta ainakin näin satunnaisen tarkkailijan silmiin veronkorotukset näyttävät olevan helpompia toteuttaa korkean veroasteen Suomessa kuin Yhdysvalloissa.

Tämä oli johdannoksi melko pitkä, mutta halusin antaa kuvan siitä, miksi velka/bkt-suhde on julkisen vallan tasapainon kannalta tärkeä muuttuja, ja toisaalta antaa joitakin varoituksen sanoja siitä, mitä kaikkea julkisen vallan tasapainon kannalta tärkeitä asioita se jättää huomiotta. Kestävyysvajemittarit kun liittyvät juurikin velka/bkt-suhteeseen.

On myös hyvä pitää mielessä, että siirtyessämme yleisestä ("julkisen vallan tasapaino") erityiseen ("S2-kestävyysvajeindikaattori"), jätetään aina pois joitakin politiikkatoimenpiteitä, jotka eivät kuulu nykyisen valtiovarainministeriön työkalupakkiin. Rahanluonti valtion rahoituksen lähteenä jätettiin pois jo ensimmäisessä kappaleessa. Vaikka rahoitusmarkkinasääntelyä uudistettaessa todennäköisesti tehdään säädöksiä, jotka lisäävät valtionvelan kysyntää, tämä tehdään rahoitusmarkkinoiden vakauden eikä niinkään valtion budjetin vuoksi. Ja niin edelleen. Tämä on hyvä pitää mielessä, koska monesti poliittisen poseerauksen ja kiistelyn lähde on se, että yhdet puhuvat toimenpiteistä nykyisessä talouspoliittisessa kehikossa ja toiset puhuvat kehikon muuttamisesta, ilman että kumpikaan osapuoli tekee selväksi sitä, kummasta puhuu. Tästä eteenpäin tämä postaus koskee toimenpiteitä nykyisessä talouspoliittisessa kehikossa.

Mikä kestävyysvaje on?

Kun lähdetään viemään ideaa julkisen talouden kestävyydestä käytännön politiikan tasolle, sitä on yksinkertaistettava. Parasta olisi saada mittari, yksi luku, joka kuvaisi mahdollisimman hyvin julkisen talouden kestävyyttä. Tähän tarkoitukseen käytetään kestävyysvajetta, ja yleisemmin käytetty kestävyysvajeesta puhuttaessa puhutaan Euroopan komission kestävyysvajeindikaattorista S2. Käytän itsekin niitä tässä postauksessa synonyymeinä, mutta on muistettava, että kestävyysvaje sinänsä on S2:ta epämääräisempi ja laajempi käsite, ja sille on olemassa muitakin mittareita, kuten S1.

S2 kertoo sen, kuinka paljon valtion vuosittaisia menoja pitäisi laskea tai vuosittaisia tuloja nostaa, jotta julkisen vallan pitkän aikavälin budjettirajoite olisi tyydytetty. En lähde lätkimään tähän yhtälöitä, mutta jos ne kiinnostavat, ks. yhtälöt 31 ja 32 artikkelista Escolano: "A Practical Guide to Public Debt Dynamics, Fiscal Sustainability, and Cyclical Adjustment of Budgetary Aggregates" [pdf] ja yhtälö 7 artikkelista Blanchard et al.: "The Sustainability of Fiscal Policy: New Answers to an Old Question" [pdf]. Tämä jälkimmäinen artikkeli on ilmeisesti näiden nykyisten kestävyysvajemittareiden alkulähde.

Tiiviisti asian voisi ilmaista seuraavasti. Julkisen vallan budjettirajoite kertoo, että pitkällä aikavälillä sen tulojen on jollain tavalla vastattava sen menoja. Kestävyysvaje on se ero, mikä muodostuu tulojen ja menojen välille, kun otetaan huomioon nykyinen velkatilanne, nykyinen veroaste ja arvioitu tuleva menokehitys. Kestävyysvaje voidaan ilmaista euromääräisenä tai osuutena bruttokansantuotteesta. Esimerkiksi 10 miljardin euron kestävyysvajeen voi paikata i) keräämällä vuosittain 10 miljardia euroa enemmän verotuloja tästä ikuisuuteen, ii) laskemalla menokehitystä 10 miljardia alaspäin tästä ikuisuuteen, tai iii) millä tahansa näiden kahden yhdistelmällä. Tämä on tulo- ja menosopeutusta. Rakenneuudistukset taas pyrkivät nostamaan talouden kasvua, mikä tekee mistä tahansa velkamäärästä siedettävämmän. Yksinkertaistaen kai voisi sanoa, että tulo- ja menosopeutus vaikuttaa velka/bkt-suhteen osoittajaan, rakenneuudistukset nimittäjään.


Kestävyysvajeen arvioiminen

Kolme tärkeintä kestävyysvajeen laskemisessa käytettävää tekijää ovat nykyinen valtionvelan taso, rakenteellinen jäämä ja ikääntymisen vaikutukset valtion menoihin ja tuloihin. Kun kerran on päästy jo yli siitä, että käytetään nettovelan suhteen bruttovelkaa, ensimmäisessä ei ole mitään ongelmaa. Toisessa ja kolmannessa tarvitaan sitten vähän arviointikykyä. Tässä kappaleessa pyrin antamaan hieman taustaa sille, miksi eri tahojen tekemät kestävyysvajearviot voivat erota toisistaan suurestikin.

Lyhyellä aikavälillä valtio ottaa lainaa ja maksaa sitä takaisin suhdanteiden mukaan. Kestävyysvaje ottaa pidemmän näkökulman. Kestävyysvajeen laskemisessa käytettävä rakenteellinen jäämä on julkisen vallan rahoitusjäämä ("budjettivaje"), josta on puhdistettu kertaluontoiset erät ja suhdanteiden vaikutus. Suhdanteiden vaikutusten poistaminen ei ole helppo laskelma. Suomen verotulot ovat niin-ja-niin monta miljardia. Kuinka suuret ne olisivat "ilman suhdanteita", tai suhdanteiden yli otettuna keskiarvona? Sama menoille. Miten matalalle työttömyys painuu, kun suhdanne taittuu? Vaikeita kysymyksiä.

Väestön ikääntyminen on se tekijä, joka hallitsee julkisen velan kehitystä keskipitkällä aikavälillä kaikissa teollisuusmaissa, myös Suomessa. Ikääntyvä väestö näkyy kasvavien sote-menojen kautta budjetin menopuolella ja työn määrän supistumisen myötä laskevien verotulojen kautta budjetin tulopuolella. Tässäkin on tietenkin suuria epävarmuustekijöitä. Miten elinikä kehittyy tulevaisuudessa? Miten hyvin työkykyiset vuodet kehittyvät eliniän kasvun kanssa? Miten syntyvyys kehittyy, entä maahanmuutto? Entä terveydenhuollon kustannuskehitys? Erityisesti viimeiset elinvuodet ovat tunnetusti erittäin kalliita.

Kaiken taustalla on tietenkin myös yleinen kasvu, jonka pitkällä aikavälillä syntyy lähes yksinomaan tuottavuuden kehityksestä. Tuottavuuden kehitys osaltaan liittyy ikääntymiseen, mutta osaltaan se on siitä irrallinen. Tässä vasta epävarmuutta onkin. Ovatko kasvun vuodet takanapäin vai häämöttääkö nanoteknologian vallankumous kulman takana?

Kestävyysvaje Suomessa: miten suuri se on?

Tässä kappaleessa käyn läpi sitä, miltä kestävyysvaje näyttää Suomessa. Ensin käydään läpi yleisiä arvioita kestävyysvajeesta, minkä jälkeen katsotaan tarkemmin sitä, mikä kestävyysvajeen taustalla on ja miten sitä voitaisiin supistaa.

Arvioita Suomen kestävyysvajeesta tekevät käsittääkseni VM (vuosittain vakausohjelman puitteissa), Suomen Pankki, komissio (vuosittain vakausohjelman puitteissa), OECD (joka toinen vuosi maaraporttien puitteissa) ja IMF (vuoden-parin välein artikkeli IV-konsultaatioiden puitteissa). Näiden lisäksi tutkimuslaitokset tekevät toisinaan omia laskelmiaan. Luottoluokittajista Standard & Poor's laskee kestävyysvajeita.

Kokosin alla olevaan taulukkoon löytämiäni kestävyysvajelaskelmia viimeisen vuoden ajalta.

Tekijä	Arvio kestävyysvajeesta (% BKT:sta)	Koska tehty?	Lähde
VM	4,2	4/2013	Suomen vakausohjelma 2013 [pdf]
S&P	5,1	3/2013	Global Aging 2013: Rising to the Challenge
Etla	1-2,5	1/2013	Julkisen talouden rahoituksellinen kestävyys Suomessa
Komissio	5,8	12/2012	Fiscal Sustainability Report 2012 [pdf]
Suomen Pankki	4,2	12/2012	Suomen julkisen talouden kestävyystarkasteluja [pdf]
IMF	4,25	8/2012	Staff Report for the 2012 Article IV consultation [pdf]

Jos haluaa kääntää nämä euroiksi, BKT vuonna 2012 oli 192,5 miljardia euroa, eli viiden prosentin kestävyysvaje olisi siis reilut yhdeksän ja puoli miljardia euroa. Lukuunottamatta Etlan arviota luvut ovat melko lähellä toisiaan. Etlan julkaisussa ystävällisesti käydäänkin läpi sitä, mitkä erot missäkin oletuksissa saavat aikaan heidän Suomen pankkia ja komissiota matalammat arviot.


Käsittelen seuraavaksi Suomen kestävyysvajetta tarkemmin. Mitä sen taustalla on? Miten sitä voitaisiin supistaa. Tässä nojaudun yksinomaan VM:n julkaisuihin ja niissä esitettyihin arvioihin, koska kyseinen ministeriö on käsittääkseni ainut tällaisia Suomea koskevia analyysejä tekevä taho. Erityisen rikas lähde on "Julkisen talouden kestävyys ja rakenneuudistukset" [pdf] kuluvan vuoden toukokuulta.


Kestävyysvaje Suomessa: mistä se tulee?

Väestön ikäjakaumaa voidaan kuvata vanhushuoltosuhteella, joka on yli 65-vuotiaiden suhde työikäisiin. Vuonna 2008 tuo luku oli 24,8; vuonna 2030 sen arvioidaan olevan 43,9 ja vuonna 2060 49,3 prosenttia. Suomi siis kulkee tilanteesta, jossa yhtä eläkeläistä kohtaan on neljä työikäistä ihmistä, tilanteeseen jossa yhtä eläkeläistä kohtaan on enää kaksi työikäistä ihmistä. Ikääntymisestä ja siihen liittyvistä erityiskysymyksistä - eliniän pidentyminen vs. epätasaiset ikäluokat, sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus - suosittelen lukua 3 VM:n julkaisusta "Julkinen talous tienhaarassa" [pdf] vuodelta 2012.

Kestävyysvaje auttaa ymmärtämään, miksi sote- ja kuntauudistukset ovat tärkeitä. Alla on Julkisen talouden kestävyys ja rakenneuudistukset-julkaisun taulukko 3 riisuttuna versiona.

Kestävyysvajeen jaottelut eri julkisen talouden sektoreille

Työeläkerahastot	Valtio	Kunnat	Yhteensä
-0,8	2,0	3,0	4,2

Luvut ovat ilmaistu prosentteina bruttokansantuotteesta. Kuten nähdään, suomalainen eläkejärjestelmä on varautunut ikääntymiseen hyvin. Eläkejärjestelmään kohdistuvat paineet tulevatkin enemmän valtion verotulojen ja oikeudenmukaisuuden lisäämisen tarpeesta.

Ikäperusteisten menojen kasvu on pitkälti sote-menojen kasvua, ja sote-sektorista Suomessa vastaavat pitkälti kunnat. Tämä näkyy yllä olevassa taulukossa.


Kestävyysvaje Suomessa: millä se voitaisiin paikata?

Kestävyysvajetta voidaan paikata sekä meno- ja tulosopeutuksella että rakenneuudistuksilla. Rakennuudistuksethan ovat politiikkatoimenpiteitä, joilla pyritään nostamaan työn tarjontaa tai tuottavuutta. Keskustelussa on esiintynyt melko voimakkaita näkemyksiä näistä kahdesta. Joidenkin mukaan rakenneuudistuksilla ja leikkauksilla ei ole mitään eroa, kun taas toisten mukaan rakenneuudistukset ovat lähtökohtaisesti kivuttomampi menetelmä. Tuottavuuden kasvattaminen on tietenkin mannaa taivaasta, mutta työn tarjonnan kasvattaminen on usein kivuliasta, eikä ole mitään syytä pitää rakenneuudistuksia a priori meno- tai tulosopeutusta parempana vaihtoehtona.

Joka tapauksessa, alla esitän taulukot 4 ja taulukot 5 samaisesta julkaisusta. Taulukon tietoja voi pitää jonkinlaisena herkkyystarkasteluna ja erilaisten politiikkatoimenpiteiden vaikutusmahdollisuuksina.

Tuottavuuden kasvun ja sijoitusvarojen tuoton vaikutukset kestävyysvajeeseen

Muuttuja	Perusura	Muutos	Vaikutus kestävyysvajeeseen
Koko talouden tuottavuuden kasvu	1,5 %	0,25 %/vuosi	-0,3 %-yks.
Julkisten palveluiden tuottavuuden kasvu	0 %	0,25 %/vuosi	-0,7 %-yks.
Julkisten varojen reaaliset sijoitustuotot	3,5 %	0,5 %	-0,5 %-yks.

Tehdyn työn määrää* lisäävien toimenpiteiden vaikutuksia työllisyyteen ja kestävyysvajeeseen

Muuttuja	Oletusmuutos	Työllisten muutos	Vaikutus kestävyysvajeeseen
Työurien pidentäminen	+ 1 vuosi	+ 60 000	-0,7 %-yks.
Rakenteellinen työttömyysaste	-1 %-yks.	+ 26 000	-0,3 %-yks.

*Alkuperäisessä taulukossa tämä on "Työvoiman tarjontaa", mutta ei markkinatasapaino synny yksin tarjonnasta. Toki pitkällä aikavälillä tarjonta on tärkeämpi primus motor.

Rakenneuudistuskeskustelussa on keskitytty työurien pidentämiseen. Jos lasketaan (muuttujan vaikuttavuus kestävyysvajeeseen) x (poliittisten toimenpiteiden mahdollisuus vaikuttaa muuttujaan), se onkin ehkä korkeimmalla sijalla. Tuottavuuden, erityisesti julkisten palvelujen tuottavuuden, kehittäminen olisi tietenkin hyvin vaikuttavaa ja erityisen houkuttelevaa sen suhteellisen kivuttomuuden vuoksi, mutta se on vaikeaa. Joitakin ehdotuksiahan esitti Osmo Soininvaara Julkisen sektorin tuottavuus-julkaisussaan [pdf].

Rakenteellisesta työttömyysasteesta on paljon tutkimusta, jota olen vieläpä lukenut viime aikoina, joten ehkä käyn tulevaisuudessa läpi joitakin vinkkejä siihen liittyen. Työttömyysturvan keston lyhentäminen nuorilta on askel oikeaan suuntaan, ja sitä pitäisikin oikeudenmukaisuuden ja tehokkuuden nimissä lyhentää kaikilta muiltakin.

Lopuksi taulukossa on julkisten varojen reaaliset sijoitustuotot. Itse näkisin, että poliittisten toimenpiteiden mahdollisuus vaikuttaa muuttujaan lähentelee nollaa. Tietenkin jos valtio tekee tuoton kannalta epäoptimaalisia päätöksiä poliittisin perustein (Talvivaara), niin sellaista touhua voi ja pitää karsia. Mutta muuten markkinatuotto määräytyy kansainvälisen kehityksen perusteella ja markkinoita korkeampaa tuottoa on vaikea saada.


Lopuksi

Hallitus julkisti muutama päivä sitten "rakennepoliittisen ohjelman talouden kasvuedellytysten vahvistamiseksi ja julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi" [pdf]. Olli Kärkkäinen ja Roope Uusitalo analysoivat ohjelman esityksiä työn tarjonnan kasvattamiseksi, ja Soininvaara esittelee ohjelmaa omassa blogissaan. En ole seurannut asiaa kovin tarkkaan, mutta käsittääkseni hallituksen ohjelma on paljolti kuntasektorin vastuuttamista kestävyysvajeesta. Ohjelmassa on paljon epämääräisyyttä ja epävarmuutta, mutta näkisin sen hyvänä alkuna.

Kiitos siitä, että jaksoit lukea tänne asti! Toivon, että opit jotain ja sain herätettyä kysymyksiä, ajatuksia ja näkemystä. Keskustelua voi jatkaa kommenttiosiossa, omassa blogissa, kahvipöydässä tai ihan oman pään sisällä. Ainakin itse koen, että aihe on tärkeä ja mielenkiintoinen.