(Tämän kirjoituksen sisällöstä vastaa luonnollisesti blogisti yksin.)
Oppivelvollisuusikää oltiin nostamassa jo vuonna 2014, mutta silloinen hallitus päätyi lopulta keskeyttämään hankkeen. Keskeytyksen taustalla oli nähdäkseni se, että ministeriön alkuperäisiin fiskaalisia kustannuksia koskeviin laskelmiin kohdistui epäilyjä, ja keskustelu hankkeen ympärillä pyörikin pitkälti noiden kustannusarvioiden ympärillä. Halusimme omassa taustaraportissamme tuoda esiin oppivelvollisuusiän nostamisen hyötyjä tutkimuskirjallisuuden ja empiirisen analyysin pohjalta ja muutenkin esittää lisää tietoa ja argumentteja kiinnostuneille. Osittain taustaraportin pohjalta arviointineuvosto päätyi raportissaan suosittelemaan hallitusta harkitsemaan vakavasti oppivelvollisuusiän nostoa.
Taustaraportissamme lähdimme liikkeelle siitä, että oppivelvollisuusikää nostettaisiin kahdella vuodella. Emme menneet tässä yksityiskohtiin, emmekä esimerkiksi puhu vuoden 2014 esitykseen sisältyneestä yhteishaun aikaistamisesta ja siihen liittyvistä haasteista. Uskon että näkökulmamme on kuitenkin arvokas ja muiden alojen asiantuntijat tuovat keskusteluun omia näkökulmiaan. OAJ on julkistamassa lähiaikoina oman mallinsa, joka on varmasti kiinnostava ja hyvin valmisteltu.
Suosittelen kaikille taustaraporttiin tutustumista. Siellä on monia mielenkiintoisia seikkoja, joita ei nyt tässä postauksessa tule esille. Uskon monien yllättyvän esimerkiksi siitä, miten useissa maissa oppivelvollisuus ulottuu yli 16 ikävuoden.
Toimisiko oppivelvollisuusiän nostaminen?
(Jos olet jo lukenut taustaraporttimme eikä sinua kiinnosta yksityiskohdat siitä, miten olemme päätyneet esittämiimme arvioihin oppivelvollisuuden pidentämisen vaikutuksista, voit hypätä seuraavaan osioon. Yritin tehdä tästä mahdollisimman kevyen, mutta Einsteinin suuhun laitetun maksiimin mukainen "mahdollisimman yksinkertainen" on vaikutusarvioista puhuttaessa aina valitettavan monimutkainen.)
Taustaraporttimme uutisoinnissa on vahvimmin nostettu esille arviomme uudistuksen fiskaalisista hyödyistä, joita vertasimme vuonna 2014 laadittuihin arvioihin oppivelvollisuuden pidentämisen kustannuksista. Arviomme mukaan on hyvinkin mahdollista että pidennys olisi pitkällä aikavälillä fiskaalisesti neutraali, vaikka samalla tehtäisiin merkittäviäkin lisäpanostuksia kouluihin. On kuitenkin huomattava, että siinä missä kustannuksia alkaisi kertyä heti, hyötyjä alkaisi tulla vasta myöhemmillä vaalikausilla.
(Olemme tietenkin huomioineet hyötyjen jaksotuksen ja diskontanneet ne nykyarvoon.)
On aina syytä muistaa, että fiskaalinen vaikutus on vain yksi elementti politiikan arvioinnissa. Politiikka voi olla hyvää, vaikka se heikentäisi budjettia, ja huonoa, vaikka se vahvistaisi budjettia. Oppivelvollisuusiän pidentämisen tärkein hyötyjä ei lopulta ole valtion kirstu vaan ne nuoret, jotka saisivat sen myötä paremmat eväät työmarkkinoille.
(Tämä on hyvä pitää mielessä myös verrattaessa eri hyötylaskelmia keskenään. Esimerkiksi "euro varhaiskasvatukseen tuo 7-12 euron tuoton" tai vastaava lausunto tulee tyypillisesti Heckman ym. (2010) paperista, jossa lasketaan yhteiskunnallista hyötyä fiskaalisen hyödyn sijaan. Arvioidusta tuotosta kaksi kolmasosaa tulee vähentyneestä rikollisuudesta, jota me emme ole huomioineet oppivelvollisuuslaskelmissa ja jonka hyödyt ovat vain pieneltä osin fiskaalisia.)
Joka tapauksessa fiskaalisten hyötylaskelmien taustalla on arvio siitä, miten uudistus vaikuttaisi vuosiansioihin ja työkuukausiin. Miten päädyimme näihin arvioihin? Tässä on kaksi palikkaa. Ensinnäkin tarvitaan arvio kohdejoukon koosta. Toiseksikin tarvitaan keskimääräinen vaikutus kohdejoukossa. Molempien haarukointi on haastavaa.
Oppivelvollisuuden pidentämisen yhteydessä on puhuttu usein nuorista, jotka eivät jatka peruskoulun päätyttyä toisen asteen koulutukseen. On totta, että oppivelvollisuusiän nostaminen purisi myös näihin nuoriin, mutta vielä suurempi ongelma ovat keskeyttämiset. Arvioimme tilastojen pohjalta, että oppivelvollisuusiän nostaminen kahdella vuodella koskettaisi noin 5-10 prosenttia ikäluokasta, eli noin 3000-6000 nuorta. Tämä on suunnilleen se osuus nuorista, joka ei ole ollut läsnäolevana koulussa ensimmäisen tai toisen peruskoulun jälkeisen vuoden keväänä tai syksynä. Haarukka johtuu siitä, että osuus vaihtelee jonkin verran vuosittain. Haarukka kommunikoi myös arvioon liittyvää epävarmuutta: olemassa olevan aineiston pohjalta on mahdoton sanoa täysin tarkkaa lukua sille, kuinka montaa nuorta toimenpide koskettaisi.
Fiskaalisia vaikutuksia laskiessamme käytimme haarukan alarajaa. Tältä osin fiskaaliset hyödyt on siis arvioitu konservatiivisesti. Tähän liittyy myös realismi siitä että oppivelvollisuuden pidentämiselläkään ei saataisi aivan 100 prosenttia ikäluokasta koulun penkille.
Oppivelvollisuusiän nostamisen vaikutusten arvioinnissa käytimme kahta empiiristä lähestymistapaa. Ensinnäkin vertailimme koulutuksen ulkopuolella 16-17-vuotiaina olevia muihin nuoriin, kontrolloiden saatavilla olevat muuttujat (ml. peruskoulun päättötodistuksen keskiarvo). Toisessa lähestymistavassa verrattiin toisen asteen koulutukseen juuri päässeitä ja juuri ulkopuolelle jääneitä, eli tarkastelu tehtiin sisäänpääsyrajojen ympärillä. Fiskaalisen vaikutuksen arvioinnissa käytimme edellisen tarkastelun tuloksia, jälkimmäisen antaessa samansuuntaisia mutta noin neljänneksen pienemmän vaikutuksen.
Arvioimme taustaraportissamme siis toisen asteen koulutukseen osallistumisen vaikutusta. Tämä ei ole täysin sama asia kuin oppivelvollisuuden pidentämisen vaikutus. Koulutukseen osallistumisen vaikutukset voivat riippua siitä, että osallistuuko pakosta vai vapaaehtoisesti. Suoranaisesti oppivelvollisuuden pidentämisen vaikutusta emme (me, tai kukaan muukaan) voi arvioida koska, no, oppivelvollisuutta ei ole Suomessa pidennetty 16-vuotiaisiin tavalla joka mahdollistaisi vaikutusten tutkimisen. Uskon kuitenkin, että tarkastelumme on kuitenkin toimiva.
Noheva lukija saattaa tässä vaiheessa sanoa, että eihän näin voi tehdä, motivaatio on puuttuva tekijä ja harhaistaa estimaatteja. Ei koulutuksen ulkopuolella olevia voi verrata koulutuksessa oleviin vaikka kuinka kontrolloisi peruskoulun päättöarvosanoja, koska koulutuksessa olevat ovat motivoituneempia ja heillä menisi muutenkin paremmin. Tämä on hyvä huomio, johon on tarjota kaksi vastausta. Ensinnäkin ns. uskottavamman kausaliteetin RDD-tulokset ovat samansuuntaisia. Toisena, ja ehkä tärkeämpänä pointtina, tuotot vaihtelevat ryhmittäin. Olemassa olevan tutkimuksen perusteella ne ryhmät, joihin oppivelvollisuus purisi, hyötyvät koulutuksesta kaikkein eniten. Fiksut ja motivoituneet pärjäävät kyllä. Koulutus auttaa eniten niitä jotka pystyvät ja jaksavat heikoimmin.
(Tutkimuksesta ks. Card 1999, joka on vanhahko mutta edelleen nähdäkseni hyvä esitys. Jargonilla siis marginaalisille ryhmille identifioitu IV-estimaatti on usein OLS-estimaattia korkeampi, mikä kertoo että tuottojen heterogeenisuus ryhmien välillä dominoi esimerkiksi motivaation ja kyvykkyyden aiheuttamaa puuttuvan muuttujan harhaa. Myös koulutustason mahdollinen mittavirhe vaikuttaa estimaattien eroihin.)
Eikö olisi parempi kohdentaa toimenpiteet riskiryhmiin?
Oppivelvollisuuden pidentämisellä pyritään vaikuttamaan vain murto-osaan kaikista, mutta se koskee koko ikäluokkaa. Sinänsä tämä on velvollisuuksien luonne. Harva meistä haluaa ajaa satasta kaupunkialueella, mutta silti nopeusrajoituksia on hyvä olla. Oppivelvollisuuden kohdalla kyse ei kuitenkaan ole vain velvollisuuksista vaan resursseista. Pidennettäessä oppivelvollisuusikää tulisi toisen asteen koulutuksesta tehdä oppivelvollisille aidosti maksutonta. Kyse on siis niistä lukiokirjoista, laskimista ja muista materiaaleista, joista vuonna 2014 niin paljon keskusteltiin. Nämä pitäisi maksaa kaikille, myös niille jotka jatkaisivat muutenkin.
Usein oppivelvollisuuden vaihtoehdoksi esitetäänkin toimenpiteitä, jotka kohdentuvat "tehokkaammin". Tässä ajattelutavassa ja näissä vaihtoehdoissa on kuitenkin ongelmansa.
Muiden toimenpiteiden kohdentuminen on aina puutteellista. Koska 16-17-vuotiaana koulutuksen ulkopuolella olevat on niin moninainen joukko, on vaikea nähdä miten muut toimenpiteet pitäisi suunnitella jotta kaikki nämä saataisiin kiinni. Yksi esimerkki tästä moninaisuudesta on, että kaikista alle 16-17-vuotiaana koulutuksen ulkopuolella olleista jopa noin 30 prosenttia on valmistunut peruskoulusta yli seitsemän keskiarvolla.
Muut toimenpiteet kohdentuvat myös aina "tehottomasti". Vaikka esimerkiksi maahanmuuttajataustaiset nuoret ovat toiselle asteelle jatkamisen osalta riskiryhmää, tästäkin ryhmästä ylivoimaisesti suurin osa kuitenkin jatkaa peruskoulusta eteenpäin. Tässä mielessä vaikkapa vieraskielisyyden perusteella jaettava kohdennettu rahoitus menee sekin suurelta osin "hukkaan".
Resurssien kohdentuminen on kuitenkin lopulta toissijainen kysymys. Jos toimenpide ei toimi, resurssit menevät hukkaan vaikka ne kohdistuisivat kuinka hyvin. Tärkeämpää onkin se, vaikuttaako toimenpide.
Mitä muiden toimenpiteiden vaikuttavuudesta tiedetään?
Tälläkin hetkellä Suomessa käytetään runsaasti resursseja nuorten koulunkäynnin edistämiseen ja syrjäytymisen ehkäisyyn. Ongelma on, että näiden toimenpiteiden vaikuttavuudesta ei tiedetä juuri mitään. Mainitsemme taustaraportissa kaksi tutkimusta.
Hämäläinen ym. (2014) tutkivat vuoden 2005 nuorisotakuuta, löytäen maltillisia työmarkkinavaikutuksia. Vaikutukset löytyivät kuitenkin toisen asteen tutkinnon suorittaneiden parista, eikä positiivisia vaikutuksia pelkän perustutkinnon varassa suorittaneisiin löytynyt. Toimenpide ei myöskään onnistunut aktivoimaan kaikkia kohderyhmän nuoria. Toisaalta Silliman (2017) havaitsee hyvinkin vahvoja vaikutuksia Helsingin kaupungin PD-rahoitukselle.
Syy siihen, että taustaraportissa mainitaan vain nämä kaksi tutkimusta on se, että emme ole onnistuneet löytämään muita suomalaistutkimuksia. Nuorten työpajatoiminnasta ei tietääkseni ole mitään vähänkään uskottavia vaikuttavuusarvioita, kuten ei ole etsivästä nuorisotyöstäkään. Jos jollakulla on tiedossa tällaisia tutkimuksia, kommenttikenttä löytyy alta. Ja jos jollakulla on tiedossa hyviä tutkimusasetelmia näiden vaikutusten selvittämiseksi, niin ne voi sitten laittaa yksityisviestillä osoitteeseen allan.seuri@gmail.com. Kunhan vitsailen, kommenttikenttään nekin niin joku oikea tutkija voi ne sieltä napata.
Kansainvälistä tutkimusta emme pyrkineet käymään läpi, mutta sekin on tietenkin arvokasta. Itse arviointineuvoston raportissa on lyhyt kv. kirjallisuuskatsaus PD-rahoituksen vaikuttavuuteen. Evidenssi eri maista, eri toimenpiteistä osoittaa eri suuntiin.
PD-rahoituksen osalta edellä mainittu Suomi-tutkimus on rohkaiseva ja sen perusteella tätä rahoitusta voisikin lisätä, mutta laittaisin itse silti oppivelvollisuuden pidentämiseen vaadittavan rahamäärän mieluummin oppivelvollisuuden pidentämiseen kuin PD-rahoituksen kasvattamiseen. Ymmärrän kuitenkin, miten joku voi olla tästä eri mieltä (tosin kannattaa varoa antamasta liikaa painoa yksittäisille tutkimuksille, etenkin jos niiden tulokset ovat mieluisia). Vaikeampaa on ymmärtää vaatimuksia siitä, että lisää rahaa laitettaisiin asioihin, joiden vaikuttavuudesta ei nytkään tiedetä mitään.
(Eikö meidän taustaraporttimme ole myös vain yksi tutkimus, jonka tuloksia kannattaa varoa? Tietty. Kuitenkin kaksi pointtia. Ensinnäkin sanoisin, että meidän asetelmamme on ehkä vähän yleisempi: siinä missä Silliman vertaa PD-rahoitusta saaneita helsinkiläiskouluja muihin helsinkiläiskouluihin ja muihin suomalaiskouluihin, meillä on mukana nuoret kaikkialta Suomesta. Toiseksikin arvioisin, että kansainvälinen evidenssi oppivelvollisuusiän nostamisen vaikutuksista on marginaalisesti selkeämpää oppivelvollisuuden kuin kohdennetun rahoituksen osalta. Mutta edelleen, on ok olla eri mieltä. Henkilökohtaisesti olisin pettynyt, jos oppivelvollisuusiän pidentämisen sijaan samat rahat laitettaisiin PD-rahoitukseen, mutta en niin pettynyt kuin jos ne rahat laitettaisiin etsivään nuorisotyöhön tai työpajatoimintaan. Tai jos peruskoulun päättäneiden osuutta ikäluokasta ei koetettaisi millään keinoin vähentää. Missä tahansa tapauksessa käyttöönotto pitäisi tietenkin suunnitella niin, että siinä syntyisi tutkimusasetelma jonka kautta toimenpiteen vaikutus voitaisiin identifioida.)
Keskusteluissa nuorten syrjäytymisestä perinteisten politiikkavaihtoehtojen rinnalle on kuitenkin noussut viime aikoina politiikan lohko, jonka vaikutus nuorten syrjäytymiseen kulkee pidemmän mutkan kautta.
Pitäisikö ennemminkin panostaa varhaiskasvatukseen?
Heckman-käyrä on visualisaatio periaatteesta, että mitä nuorempiin julkiset resurssit kohdennetaan, sitä korkeampi on resurssien yhteiskunnallinen tuotto.
 |
| Kuvalähde |
Tällaisen yhteyden puolesta on hyviä teoreettisia syitä ja empiirisiä tutkimuksia. Se ei kuitenkaan ole, ei voi olla, kaikkialla aina ja välttämättä pätevä luonnonlaki. Panostuksilla on oletettavasti aleneva rajatuotto. Ensimmäinen lisämiljoona varhaiskasvatukseen antaa tietyn tuoton, mutta sadas tai tuhannes lisämiljoona antaa pienemmän tuoton. Intuitiivisesti ajatellen jos politiikka olisi optimaalista, Heckman-käyrä olisi vaakasuora: rahat olisivat yhtä hyvässä käytössä jokaisessa kohteessa.
Joka tapauksessa ajatus varhaiskasvatuspanostusten ylivoimaisuudesta on lyönyt läpi. Opetusministeri Grahn-Laasosen mukaan "varhaiskasvatuksen kehittäminen ja osallistumisasteen nostaminen on tehokkainta syrjäytymisen ehkäisyä". Turun sosiologian professori Jani Erolan mukaan oppivelvollisuutta pitäisi pidentää ennemmin varhaiskasvatuksen kuin toisen asteen suuntaan.
(Sinänsä ajatus 4-5-vuotiaiden maksuttoman ja/tai velvoittavan varhaiskasvatuksen ylivertaisuudesta ei voi perustua Heckman-käyrään, jonka mukaan vielä parempi toimi olisi laittaa rahat neuvoloihin.)
En tunne varhaiskasvatusta koskevaa tutkimusta kovin hyvin, mutta en tietenkään vastusta varhaiskasvatukseen panostamista oppivelvollisuuden pidentämisen sijaan jos se on tehokkaampi toimi. Toivoisin kuitenkin, että varhaiskasvatusta tehokkaampana toimena pitävät tarjoaisivat tästä vaihtoehdosta arvioita, laskelmia kriittisesti arvioitavaksi. Samaan tapaan kuin me tarjosimme arvioita, laskelmia oppivelvollisuusiän nostamisesta.
Varhaiskasvatuksen osalta on myös syytä muistaa, että sen tekeminen maksuttomaksi olisi ymmärtääkseni jokseenkin regressiivinen toimenpide, koska maksut on nykyisellään porrastettu tulojen mukaan. Tämä sinänsä ei ole mikään ongelma, koska toimenpiteen voi rahoittaa kiristämällä ansioverotuksen progressiota.
Unohdetaan typerät argumentit ja hokemat
Kysymys pelkän peruskoulun varassa olevien osuuden vähentämisestä ja oppivelvollisuusiän nostamisesta on minusta tavattoman tärkeä. Esitin alussa toiveen, että keskustelu pääsisi lähemmäs ratkaisevia kiistakysymyksiä. Tässä auttaisi se, että lopetettaisiin toistelemasta typeriä argumentteja ja hokemia, tai ainakin avattaisiin niiden taustalla olevaa ajattelua jotta niistä tulisi järkevämpiä.
Lakataan puhumasta oppivelvollisuusiän "mekaanisesta" nostamisesta. Oppivelvollisuusikää joko nostetaan tai ei, eikä sana "mekaaninen" tuo tähän mitään lisäarvoa. Nähdäkseni mekaanisen tarkoitus on vain liittää oppivelvollisuusiän nostamiseen ikävä klangi, koska kyllähän orgaaninen aina mekaanisen voittaa.
Lakataan toistelemasta, että pakko ei motivoi. Pakko motivoi 9-luokkalaisiakin käymään koulua, pakko motivoi opiskelemaan ruotsia ja matematiikkaa, pakko motivoi maksamaan veroja, pakko motivoi nuoria miehiä palvelemaan isänmaataan armeijassa tai siviilipalveluksessa.
(En sano, etteikö pakon vaikutus opiskelumotivaatioon olisi tärkeä kysymys. Väitän vain, että nykyisellään tuo kysymys jää oppivelvollisuuskeskustelussa hokeman tasolle. Jotta tästä päästäisiin eteenpäin toivoisin, että joku hokemaa käyttävä kirjoittaisi sen taustaksi vähintään kolmentuhannen sanan tekstin. Tekstissä olisi suotavaa käydä läpi relevanttia tutkimustietoa ja pohtia pakon käyttöä toisen asteen koulutukseen osallistumisessa suhteessa muihin pakkoihin yhteiskunnassa.)
Ja lakataan ajattelemasta, että Kokoomus on väärässä nyt siksi että he ovat ennenkin olleet väärässä. Vaikka Kokoomus oli väärässä peruskoulun suhteen 1970-luvulla, se ei tarkoita etteikö Kokoomus voisi olla oikeassa oppivelvollisuusiän pidentämisen suhteen 2010-luvulla. Peruskoulu-uudistuksen jakolinjat eivät ratkaise sitä, pitäisikö oppivelvollisuutta nostaa vai ei.
Lopuksi
Useimmat kone-ekonomistit ovat sitä mieltä, että oppivelvollisuusikää kannattaa nostaa. Taustaraportin ilmestyttyä tein aiheesta langan Redditiin, ja sielläkin konsensus vaikutti olevan noston puolella. En tiedä, onko asiasta kysytty yleisellä mielipidemittauksella.
Minäkin olen sitä mieltä, että oppivelvollisuusikää kannattaisi nostaa. Voin olla väärässä tässä, eikä ole mitenkään kamalaa, jos olet eri mieltä. Toivoisin vain, että aiheesta voitaisiin käydä hyvää keskustelua, jonka pohjalta päästäisiin käsiksi niihin kysymyksiin, joista lopulta ollaan eri mieltä.
Olen tietenkin valmis keskustelemaan meidän vaikutusarviostamme ja laajemmin taustaraportistamme, sen vahvuuksista ja heikkouksista. Kuitenkin, ja silläkin uhalla että kuulostan tympeältä pallo-on-sinulla-ähhähää-keskustelijalta, toivoisin vaihtoehtoisia toimenpiteitä parempana pitäviltä jonkinlaisia arvioita tai laskelmia siitä, miten vaikuttavia ne ovat. Ne saa vetää vaikka hihasta, kunhan on jotain jonka ympärille rakentaa keskustelua. Kun joku sanoo vain, että laittaisi resurssit mieluummin varhaiskasvatukseen tai etsivään nuorisotyöhön, tästä on hyvin vaikea jatkaa keskustelua.
Ja korostan myös sitä, että oma näkökulmani on verrattain kapea ja kiitän kaikkia kasvatustieteilijöitä ja muita asiantuntijoita, jotka haluavat osallistua keskusteluun. Kaikki tarvitaan mukaan, niin työelämässä kuin politiikassakin.
