Sekä kansalaisena että virkamiehenä koen, että tuota sivustoa, ja osaltaan sote-uudistuksen viranomaisviestintää muutenkin, on vaikea nähdä viranomaisarvojen mukaisena. En ole tietenkään tässä asiassa ketään rivikansalaista tai rivivirkamiestä kummoisempi asiantuntija tai auktoriteetti, eikä asia ole suinkaan mustavalkoinen. Koetan tässä kirjoituksessa kuitenkin perustella kantaani ja samalla pohtia viranomaisviestinnän roolia sote-uudistuksessa. Kommentit, erityisesti kriittiset sellaiset, ovat toivottuja.
On syytä myös huomioida, että omamaakunta.fi on vain pieni osa sote-uudistuksen viestinnän kokonaisuutta. Valtaosin viestintä on ollut tasapuolista ja muutenkin asiallista, joskin myöhemmin kirjoituksessa nostan esiin myös vastaisen esimerkin.
Viranomaisarvot ja viranomaisviestintä
Viranomaisarvoja on tietenkin monia. Ne on itse asiassa listattu Valtionhallinnon käsikirjassa Arvot arjessa. Lista kuuluu seuraavasti:
- toiminnan tuloksellisuus
- avoimuus
- laatu ja vahva asiantuntemus
- luottamus
- palveluperiaate
- puolueettomuus ja riippumattomuus
- tasa-arvo
- vastuullisuus
Arvojen konkretisoimiseksi näitä avataan käsikirjassa. Arvoja voidaan tietenkin tulkita monin tavoin, ja kun arvoja on monta, ne voivat tietenkin olla ristiriidassa.
On välttämätöntä, että on viranomaisviestintää. Jos kansalaiset joutuisivat tukeutumaan yksinomaan hallituksen esityksiin, lain nojalla julkaistuihin muistioihin ja poliitikkojen puheisiin, luottamus lakihankkeisiin ja poliittiseen järjestelmään kärsisi.
On hyvä, että viranomaisviestintä on monipuolista. Yleisökin on. Sote-uudistuksesta kaipaavat tietoa niin kuntapäättäjät, terveydenhuollon ammattilaiset kuin kansalaisetkin. Viesti, joka palvelee yhtä ryhmää, ei välttämättä aukea toiselle.
Erityisesti kansalaisille suunnatun viestinnän tulee olla ymmärrettävää. Ymmärrettävyys vaatii usein yksinkertaistamista. Viranomaisviestinnässä se ei kuitenkaan voi tarkoittaa yksipuolistumista. Jos asiassa on kaksi puolta - esimerkiksi uhkia ja mahdollisuuksia - viestintää ei voi yksinkertaistaa jättämällä toisen puolen pois. Tässä on nähdäkseni yksi sote-uudistuksen viestinnän merkittävimmistä jännitteistä.
Tämä on myös omamaakunta.fin keskeinen ongelma. Jos olisi kyse virkamiesvalmistelussa arvioitujen vaikutusten konkretisoimisesta muutoksiksi kansalaisten arjessa, ongelmaa ei olisi. Kyse ei kuitenkaan ole siitä, että vain vieraannuttava virkamiesjargon on pudotettu pois. Myös kaikki puhe riskeistä ja vaihtoehdoista on jäänyt matkan varrelle, ja samalla mahdollisuudet on muutettu varmoiksi hyödyiksi. Monia sivuston valintoja on vaikea nähdä muuna kuin pyrkimyksenä vaikuttaa kävijöiden mielipiteisiin tietynsuuntaisesti.
Mielipidevaikuttaminen
Kaikilla uudistuksilla on hyviä ja huonoja puolia. Hyötyjä ja kustannuksia. Mahdollisuuksia ja riskejä. Kun hallitus esittää jotain uudistusta, se tekee sen siksi että se ajattelee plussien olevan isompia kuin miinukset. Oppositio on tästä yleensä eri mieltä. Virkamies kirjoittaa lakiesityksen, jossa uudistusta perustellaan plussilla, mutta kuitenkin niin että myös miinukset tuodaan esille. Näin säilytetään luottamus lainvalmisteluun ja viranomaisen tasapuolisuuteen.
Kansalaista palvelevan viranomaisviestinnän ja hallituspuolueita palvelevan poliittisen viestinnän raja on monesti väistämättä epäselvä. Näitä voi kuitenkin pyrkiä erottamaan seuraavalla kysymyksellä: pyrkiikö viestintä tarjoamaan tietoa, vai pyrkiikö se vaikuttamaan mielipiteisiin?
Omamaakunta.fi-sivustolla esillä oleva video on selkein esimerkki jälkimmäisestä. Tämä vaikuttaa puhtaalta mielikuvamarkkinoinnilta, jonka tarkoitus on luoda kuva, että sote-uudistuksen hyväksyminen on oikea ja vastuullinen ratkaisu tulevien sukupolvien kannalta. On hyvä katsoa, miten arvo-oppaassa sanotaan viestinnästä:
Valtionhallinnon viestinnän keskeisinä tehtävinä ovat informointi, neuvonta ja edellytysten luonti yhteiskunnalliseen keskusteluun ja päätöksentekoon osallistumiselle.
Informaatiota ei videolla jaeta. En myöskään tiedä mitä edellytyksiä se luo yhteiskunnalliseen keskusteluun ja päätöksentekoon osallistumiselle. Videon voi nähdä antavan neuvontaa: niin kansalaisen kuin päätöksentekijänkin kannattaa hyväksyä sote-uudistus, jotta tulevat sukupolvet voisivat hyvin. Miksi valtionhallinnon pitäisi antaa tällaista neuvontaa? Pohjimmiltaan kysymys onkin ehkä juuri tästä. Missä määrin valtionhallinnon viranomaisten tulee viestinnällään pyrkiä edistämään hallituksen esitysten läpimenoa?
Ymmärrän, että virkamies haluaa, että lähtökohtaisesti hallituksen hankkeet menevät läpi. Muuten tehdään turhaa työtä ja politiikka poukkoilee, mitä on syytä välttää. Voi ajatella, että tämä on viranomaisarvojen mukaista: toiminta on vähemmän tuloksellista ja julkisia varoja on käytetty tehottomasti, jos valmistellaan pitkään uudistusta, joka ei toteudu. Ensisijainen ratkaisu tähän ei kuitenkaan mielestäni ole virkamiesten kansalaisiin kohdistuva mielipidevaikuttaminen työ uudistuksen läpimenon varmistamiseksi.
Kun itse olin töissä valtiovarainministeriössä ja hallitus veti pois hankkeen jota itse olin ollut valmistelemassa, niin kyllähän se joka kerta vähän harmitti ja koin itsekin epäonnistuneeni. En kuitenkaan ajatellut että olisinpa ollut enemmän julkisesti kertomassa hankkeen hyvistä puolista. Ajattelin pikemminkin, että olisinpa ymmärtänyt ja tuonut sisäisissä keskusteluissa vahvemmin ja aiemmin esille niitä riskejä ja ongelmia, jotka hankkeen lopulta kaatoivat.
Mahdollisuuksista varmuuksiin
VM:n viestintäpäällikön mukaan omamaakunta.fi-sivustolla on "samat faktat" kuin muissa viestintäkanavissa. Sote-uudistus on kuitenkin sen luontoinen, että sen arvioinnissa faktoilla, perinteisesti ymmärrettynä, ei ole kovin paljoa merkitystä.
Sote-uudistukseen liittyy merkittävää epävarmuutta. Se on suuri, kansainvälisesti ja historiallisesti melko poikkeuksellinen uudistus, ja sen käytännön toteutuminen riippuu paljon myös siitä, miten uudet maakunnat tulevat toimimaan. Sote-uudistuksessa on toki faktoja: maakuntia tulee 18 kappaletta, tehtävät tulevat olemaan nämä-ja-nämä ja niin edelleen. Mutta tämä on sitä hallinnosta puhumista, jonka kansalaiset kokevat etäiseksi.
Omamaakunta.fi:ssä on ilmeisesti haluttu kertoa, mitä sote-uudistus tarkoittaa kansalaisen arjen kannalta. Tämä on hyvä tavoite, mutta siihen tarvitaan paljon muutakin kuin faktoja. Kyse on epävarmoista arvioista, mahdollisuuksista ja uhkista.
Hallituksen esityksessä tuodaan tämä hyvin esille. Siellä asetetaan konditionaalia konditionaalin perään uudistuksen vaikutuksista puhuttaessa. Tässä yksi, nähdäkseni melko edustava kohta hallituksen esityksistä:
Järjestämisen ja tuottamisen erottaminen ja yksityisen palvelutuotannon hyödyntäminen puolestaan voivat luoda edellytyksiä palvelutuotannon tehostamiselle, tuottavuuden kasvulle sekä kustannusvaikuttavuuden paranemiselle.
Mainitut toimenpiteet voivat luoda edellytyksiä palveluntuotannon tehostamiselle. Tämä on fakta. Se, että mainitut toimenpiteet tehostavat palveluntuotantoa, ei ole.
Mitä tapahtuu, kun edellisen kaltaiset virkamiesarviot kierrätetään viestintäosaston, ja tässä tapauksessa vielä ulkopuolisen viestintätoimiston, kautta? Viesti yksinkertaistuu, ja samalla muuttuu. Tässä yksi kohta omamaakunta.fi-sivustolta, uudistusta havainnollistavasta videosta (eri kuin edellä linkitetty). Se mitä sote saa aikaan esitetään varmana faktana, ei mahdollisuutena, kuten hallituksen esityksissä.
Tuomasta harmittaa terveyskeskusten pitkät jonot. No, jatkossa sosiaali- ja terveyspalvelut toimivat paremmin, kun Tuomas voi valita palvelunsa nykyistä monipuolisemmin.
Paitsi että hallituksen esityksissä palveluiden parantuminen esitetään mahdollisuutena, siellä tuodaan esiin myös se, että palvelut voivat myös heikentyä. Tästä ei videoilla puhuta.
Toisaalta julkisen sektorin säästöpaine, mikä voi ilmentyä esim. palveluihin pääsyssä tai laadussa (jonoissa tai tasossa), voi johtaa edelleen yksityisen sairauskuluvakuutusten kysyntään.
Monet muutkin ovat suhtautuneet kriittisesti omamaakunta.fi-sivustoon. VM pääsikin puolustelemaan sivustoa Suomen Kuvalehden jutussa, ja haluan reiluuden nimissä nostaa esille heidän vastauksensa kritiikkiin:
Valtiovarainministeriön viestintäpäällikkö Thomas Sund katsoo, että Omamaakunta.fi -sivustolla ei tarvitse kertoa uudistuksen epävarmuuksista ja riskeistä, koska niistä kerrotaan toisessa paikassa eli Alueuudistus.fi -sivustolla. Siellä on kattavasti esillä uudistukseen liittyviä taustamateriaaleja, lakiesityksiä ja niistä annettuja lausuntoja.
”Kun teimme ratkaisun tehdä tätä eri kohderyhmien kautta, päädyimme siihen, että halusimme vähän rauhoitella ihmisiä. Siihen me kaikki kuitenkin pyrimme, että palvelut pysyisivät samana tai paranisivat. Riskejä ja uhkakuvia, joista varsinkin julkisuudessa on puhuttu paljon, ei ole peitelty valmistelun aikana. Ne ovat siellä alueuudistuksen puolella.”
Sund pohtii, että Omamaakunta.fi:stä olisi tullut liian samanlainen toisen sivuston kanssa, jos siellä olisi käsitelty myös riskejä ja uhkakuvia.
”Olisiko sitten syytä ollut ylipäätään tehdä tätä, mitä meiltä selkeästi kuitenkin pyydettiin”, hän kysyy.
”Meillä on ministeriössä tapana kirjoittaa virkamiesjargonia, joka ei oikeasti avaudu kaikille. Meidän täytyy tässä tavoittaa se pihtiputaanmummo ja nuoria. On väärin kirjoittaa asia hankalaan muotoon, jos haluamme, että kaikki ymmärtävät, mistä on kyse.”
Haluan korostaa sitä, etten ole tässä mikään auktoriteetti, ja kuten yllä jo totesin, rajat eivät ole selkeitä. Kolme kohtaa edellisessä kuitenkin pistävät silmään.
Ensinnäkin: millä perusteella ministeriössä on päädytty siihen, että ihmisiä halutaan rauhoitella? Miksi ei ole päädytty siihen, että ihmisiä pitäisikin oikeasti pelotella? Joskus näinkin pitää tehdä. Valtiovarainministeriö (minusta oikein) luo määrätietoisesti kriisitietoisuutta valtiontalouden vakaudesta, ja esimerkiksi sisäministeriö on pyrkinyt vaikuttamaan siihen, että ihmiset ymmärtäisivät paremmin terrorismiriskit ja siviilitiedustelun roolin niiden vähentämisessä. Miksi siis sote-uudistuksen osalta on päädytty siihen, että kansalaisten riskikäsitykset ovat vääriä tiettyyn suuntaan?
Toiseksikin: Sund ei avaa sitä, kuka on pyytänyt ministeriötä "rauhoittelemaan ihmisiä". Käsitykseni mukaan virkamiehet voivat kuitenkin vastata tällaisiin pyyntöihin myös kielteisesti.
Kolmanneksi: jos sivustolla tietoisesti tuodaan esille vain mahdollisuuksia, eikä esimerkiksi riskejä, tämä olisi hyvä tuoda sivustolla esille. Esimerkiksi sivuston osoite voisi olla www.joshyvinkay.fi.
Vaihtoehtojen rajaaminen
Haluan vielä nostaa yhden viestinnällisen teon omamaakunta.fi-sivuston ulkopuolelta, VM:n twitter-tilillä jaettiin hiljattain seuraava kuva:
Minusta tämä on suopeimminkin tulkittuna harhaanjohtava väite, ja julkisen talouden kestävyydestä huolehtivana kansalaisena minua harmittaa, että VM jakaa tällaista somessa. Kaksi pointtia.
Pointti numero yksi. Julkisen talouden tulot eivät riitä tulevaisuudessa lakisääteisiin palveluihin sote-uudistuksen kanssakaan. VM:n tuoreimman arvion mukaan kestävyysvaje on noin 2,5 % suhteessa bruttokansantuotteeseen. Sote-uudistuksen säästötavoitteen tulkitseminen kestävyysvajeen näkökulmasta on haastavaa - sote-säästöstä ja kestävyysvajeesta suosittelen lukemaan Talouspolitiikan arviointineuvoston vuoden 2017 raportin lukua 5.3 - mutta jos lähdetään hallituksen alkuperäisestä tavoitteesta kaventaa kestävyysvajetta sote-uudistuksella 1,5 %, niin kestävyysvajetta jää jäljelle vielä kivulias siivu siinäkin tapauksessa että säästöt onnistuvat.
Pointti numero kaksi. Julkisen talouden tulot riittävät tulevaisuudessa lakisääteisiin palveluihin ilman sote-uudistustakin, jos kestävyysvaje paikataan muilla keinoilla. Julkisen talouden kestävyys on välttämätön huoli politiikassa, ja kestävyysvaje on hyödyllinen käsite kestävyystilanteen konkretisoimiseksi. Kestävyyspuheen ei kuitenkaan tarvitsisi olla niin vaihtoehdotonta kuin se usein on. On täysin mahdollista nostaa veroja ja/tai leikata menoja muualta sen 1,5 % BKT:sta sen sijaan, että ottaisi tuon sosiaali- ja terveydenhuollosta.
Lopuksi
Viestintä on nykyään entistä tärkeämpää valtionhallinnolle. Nähdäkseni viestinnän arvoa aletaan ymmärtää myös valtionhallinnon sisällä, joskaan ei aina riittävästi. Toivoisin kuitenkin, että viestinnässä noudatettaisiin samoja arvoja kuin muussakin viranomaistoiminnassa valtionhallinnossa. Erityisesti toivoisin, että viestinnässä (kuten muussakin viranomaistoiminnassa) muistettaisiin aina, että sillä palvellaan kansalaista eikä hallitusta, ja että toiminnan vaikuttavuutta ei mitata yksinomaan sillä, että hallitus saa esityksensä läpi.
Koska olen valtion virkamies ja tulen mahdollisesti olemaan sellainen lopun ikääni, haluan päättää kirjoituksen henkilökohtaisempaan, työntekijän näkökulmaan.
Ajatellaan, että tehdään rekrytointia, vaikkapa esimiestehtäviin joissa ehkä odotukset some-keskusteluun osallistumiselle ovat muita tehtäviä korkeammat. Hakijoina on kolme kandidaattia. Henkilö A on viestinyt hallituksen esityksistä tuoden esille niiden plussia. Henkilö B on viestinyt hallituksen esityksistä tuoden esille niiden miinuksia. Henkilö C on viestinyt hallituksen esityksistä tuoden esiin sekä plussia että miinuksia. Ajatellaan, että sekä plussat että miinukset ovat molemmat lainvalmistelussa virkamiesten tunnistamia.
Mikä on organisaation preferenssijärjestys henkilöiden suhteen? Minusta on selvää, että viranomaisarvojen pohjalta henkilön C pitäisi olla ykkössijalla viestintäosaamista tarkasteltaessa, koska hän viestii tasapuolisimmin. Henkilöt A ja B ovat molemmat viestineet epätasapuolisesti. Kuitenkin pelkään, että käytännössä henkilö A vaikuttaa houkuttelevimmalta vaihtoehdolta - ainakin jos puhutaan tehtävistä joiden rekrytointeihin poliitikot vaikuttavat.
Tämän kaiken jälkeen turvallisinta virkamiehelle lienee vaihtoehto D, eli jäädä pois somesta. Mutta entä jos henkilöltä D sitten kysytään, että voisitko uuden tehtäväsi myötä mennä someen viestimään? Entäs jos hän sanoo: kyllä, mutta tulen osallistumaan keskusteluun tasapuolisesti tuoden esille sekä plussia että miinuksia? Jos hän sanoo: kyllä, mutta tulen yhtä lailla rauhoittelemaan oppositioedustajia heidän liioitellessaan riskejä kuin pelottelemaan hallituksen edustajia heidän vähätellessään riskejä?
Vaikuttaa siltä, että sote-uudistuksessa viranomaisviestintä on joutunut ottamaan erityisesti viime aikoina vahvempaa, uudistusta puolustelevaa roolia, joka minusta sopisi luontevammin puolueille tai vaikkapa heidän ajatuspajoilleen. Kun hallituspuolueiden edustajat tyytyvät perustelemaan uudistusta sen tavoitteilla tai sillä, että tämä on paketti jossa saamme yhden meille mieluisen palasen, uudistuksen kokonaisuuden asiaperusteinen puolustelu jää virkamiesten harteille. Huolimatta siitä meneekö uudistus läpi, valtionhallinnossa on ehkä hyvä miettiä esimerkiksi seuraavia kysymyksiä, jotka tässä kirjoituksessakin ovat tulleet esille:
- Mikä on viestinnän suhde lainsäädännön virkamiesvalmisteluun? Jos virkamiesvalmistelussa on todettu, että "X voi luoda edellytyksiä Y:n parantamiselle", voidaanko viestinnässä sanoa "X parantaa Y:tä?" Jos virkamiesvalmistelussa on todettu, että "X:ään liittyy mahdollisuus A ja riski B", voidaanko viestinnässä sanoa vain, että "X:ään liittyy mahdollisuus A"?
- Pitääkö viestinnän edistää hallituksen esitysten läpimenoa, ja jos pitää, millä keinoin?
- Miten tehdä kansalaista kunnioittavaa viranomaisviestintää jos tunnustetaan, että kaikki kansalaiset eivät yhtä hyvin ymmärrä monimutkaisia asioita?
Todettakoon lopuksi vielä, että aina kyse ei ole viestinnästä, vaan joskus viranomaisarviot itsessäänkin ovat eri tavoin puutteellisia ja epätasapuolisia, kuten viime päivien keskustelussa on käynyt ilmi.
